关于赴兰州中院对人民调解协议诉前司法确认机制的学习考察报告
文字来源：市法院 发布时间：2010-03-09 字体大小：
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厦门中院学习考察组
为落实《人民法院第三个五年改革纲要（ 2009-2013 ）》提出的 “ 党委领导、政府支持、多方参与、司法推动 ” 的多元纠纷解决机制的要求， 促进人民调解、行政调处、商事调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式与诉讼纠纷解决方式的有效衔接，最大程度地 满足人民群众对纠纷解决机制的新要求新期待，厦门中院组织由黄小民副院长带队，立案庭、民商事审判庭和研究室等部门领导参加的学习考察组，于 2009 年 8 月 11 日至 20 日赴甘肃兰州、西藏林芝等地进行学习考察。学习考察组重点考察调研了兰州法院人民调解协议诉前司法确认机制的做法，对厦门市法院学习贯彻最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，构筑合力化解矛盾纠纷平台有所启发，受益匪浅。
一、人民调解协议诉前司法确认机制形成背景与过程
人民调解协议诉前司法确认机制形成的客观基础：一方面，由于当今我国社会处于转型期，社会矛盾进入了易发、多发期，社会风险因素增多、各种矛盾碰头叠加，过去没有的新矛盾和新问题逐步形成、逐步暴露。矛盾纠纷呈现出类型多样化、主体多元化、性质复杂化、规模群体化的特点。而且，随着法治理念的不断深化，民众的法律意识空前而迅猛增强，依法维权意识日趋强化，将纠纷诉诸法院，寻求最终的最具权威的救济成为社会共识。由此，社会上出现了滥用诉讼手段的倾向，为一点小事，寸步不让，动不动就进入诉讼程序。一时之间， “ 诉讼 ” 之风盛行，打官司讨说法成了人们为权利而斗争的一种时尚选择。法院这一维护社会正义的最后一道防线，成了第一选择，甚至是唯一选择。社会纠纷大量涌向法院，诉讼案件直线上升，法院审判执行压力日益加重。另一方面，由于司法的作用被无限放大，公力救济与私力救济之间出现了矫枉过正的现象，民众对法律的理性尊崇异化为对诉讼的过度偏好，当事人把本可由其他有关部门、基层组织解决的纠纷直接推向法院，素有“东方经验”之美誉的人民调解在解决矛盾纠纷中受到冷落，致使人民调解制度的功能逐步萎缩弱化，虽然 2002 年 9 月最高人民法院与司法部联合召开全国人民调解工作会议，但对调解工作推动主要体现在诉讼调解得到历史性加强，而人民调解工作的现状并未得到根本改善，人民调解的功能没有得到发挥，造成资源严重闲置。究其原因，就是以人民调解为代表的非诉调解组织达成的协议缺乏 权威性、确定性和强制 力，人民调解工作的积极性不高，群众选择其解决纠纷的积极性也不高。因此。在建立健全多元纠纷解决机制的背景下，推进人民调解工作，给人民调解工作注入新的活力的关键，在于肯定人民调解等非诉调解合法性和正当性的前提下，通过制度设计，使司法程序和非诉调解程序直接对接。人民调解诉前司法确认机制，正是从制度上成功地实现了这种对接，使人民调解制度的功能焕发出新的生机，对完善我国非诉纠纷解决机制无疑是一个突破性的探索。
据介绍，人民调解协议诉前司法确认机制诞生于甘肃省定西中院。 2007 年 1 月，定西中院在对人民调解诉前司法确认机制的可能性和现实性进行深入调研的基础上，于当年 3 月在渭源县法院的两个人民法庭先行试点， 5 月份扩大到渭源县法院及其它 6 个基层法院的 8 个人民法庭试点，在总结试点经验的基础上， 2008 年 1 月定西中院与市司法局联合下发《关于人民调解协议诉前司法确认机制的实施意见（试行）》，在定西市全面推行人民调解诉前司法确认。《意见》对案件的管辖、立案、适用程序、审查方式、审查期限、法律文书、诉讼费用负担等方面作了详细规定，保证了确认工作依法有序推进。 2008 年 5 月，最高人民法院将定西中院确定为全国 8 个多元纠纷解决机制改革试点法院之一。 2009 年 3 月，甘肃省综治委、省高院、省司法厅联合下发《关于推行人民调解协议诉前司法确认机制的意见》， 5 月份在定西召开“人民调解协议诉前司法确认机制现场会”，部署在全省开展人民调解协议诉前司法确认工作。随后，兰州等地开始建立和推行人民调解协议诉前司法确认机制。该机制把人民调解的自愿性、简易性、快捷性和人民司法的人民性、权威性、强制性有机结合起来，实现了人民调解和司法活动的有效衔接，更加充分地发挥人民调解组织的作用，是一项符合党和政府工作大局、符合人民群众利益、符合法律精神、符合维护社会稳定现实需要的改革举措。该机制将大量纠纷解决于“襁褓”，消弭于无形，不仅实现了纠纷的良性解决，使矛盾以 “ 软着陆 ” 的方式得到缓冲和疏导，减少了矛盾激化、纠纷升级，而且减轻了当事人的诉累和纠纷解决成本，还分流了涌向司法机关的纠纷、减轻了法院的压力，使法官将更多的时间和精力倾注到疑难复杂案件的审理，从整体上提升法院的审判质量和效率。
二、人民调解协议诉前司法确认案件受理、操作程序、审查内容
人民调解协议诉前司法确认机制，是指人民调解委员会、行政机关等非诉调解组织对当事人之间的矛盾纠纷调解达成协议后，经当事人申请，人民法院审查认为协议合法有效，出具法律文书确认该调解协议，赋予该调解协议以强制执行效力的制度。确认书送达后即发生法律效力，当事人必须履行，不能反悔，不能另行起诉；如果一方拒绝履行，另一方可依据确认书依法申请人民法院强制执行。
人民调解协议诉前司法确认案件的受理：发生在公民、法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务关系且属于基层人民法院管辖的民商事纠纷 , 达成人民调解协议后，当事人共同申请有管辖权的基层人民法院确认的，由该人民法院作为诉前司法确认案件予以受理。主要包括人身损害赔偿、债务、分家析产、赡养、抚育、抚养、继承、相邻关系、婚约财产、宅基地、财产权属、合伙、农业承包合同、劳务合同、借款合同、保管合同、运输合同、建设工程施工合同、承揽合同、租赁合同、借用合同、赠与合同等纠纷。对依照法律规定和案件性质不宜由人民调解组织调解的案件（如离婚案件等涉及身份关系确认和认定的民事案件、适用特别程序审理的案件、调解协议内容不规范、不具体、不明确，无法确认和执行的），当事人申请确认的，人民法院不予受理和确认。
人民调解协议诉前司法确认操作程序与审查内容：当事人申请诉前司法确认可以书面形式提出，也可以口头形式提出。口头形式提出的由人民法院记入笔录。申请人须提交人民调解协议书，协议书上应有各方当事人及调解人员的签字，并加盖调解组织的印章。当事人申请确认，调解协议无履行期限的，应在调解协议达成后三个月内提出，调解协议有履行期限的，应在调解协议载明的首次履行期限届满 20 日前提出。超过期限提出的，人民法院不予受理和确认。审理诉前确认案件实行独任制。审判人员的回避问题，按民事诉讼法的相关规定执行。独任审判员应对人民调解协议进行书面审查，并询问双方当事人。审查不但要从程序上审查当事人是否具有完全的民事行为能力，代理人是否有代理权；当事人双方是否自愿接受非诉调解；调解协议是否当事人的真实意思表示；还要从实体的处理上进行审查，即调解协议是否存在以合法形式掩盖非法目的；调解协议内容是否违反法律、行政法规的禁止性规定，是否损害国家利益、社会公共利益及第三人的合法利益，是否当事人有权处分的范围。审查中，要询问当事人，核对相关证据，必要时还要调阅调解的卷宗材料，向调解人员调查了解调解时的情况，在此基础上对人民调解协议的合法性进行确认。审查工作在受理后第二天起 15 个工作日内完成。对决定确认的人民调解协议，由人民法院制作人民调解协议确认书并赋予该确认书以强制执行的效力；决定不予确认的，制作不予确认通知书。相关法律文书须送达双方当事人并送有关人民调解组织。确认书送达后即发生法律效力，当事人可依据《民事诉讼法》执行期限的有关规定向人民法院申请执行。当事人撤回确认申请的，人民法院予以准许，并记入笔录。对人民法院的确认当事人提出申诉或人民检察院提出抗诉，经审查原诉前司法确认确有错误的，人民法院采用决定书撤销原确认书。
三、人民调解协议诉前司法确认机制的主要特点
人民调解协议诉前司法确认，直接赋予本无法律强制执行效力的非诉调解协议以法律强制执行效力，所以区别于诉中司法确认；因为是司法确认，所以区别于诉讼调解，也区别于法院替代性纠纷解决机制。因而，该机制具有以下特点：
特点一：所有非诉调解组织调解达成的协议都可申请诉前司法确认，但不是所有非诉调解协议都可申请诉前司法确认。也就是说原则上所有非诉调解组织调解达成的协议，只要当事人申请，人民法院均予受理并进行司法审查，司法审查后分别作出司法确认或者不予司法确认。但是并不是非诉调解组织调解达成的所有协议都可以申请诉前司法确认，诉前司法确认的案件范围主要是人民法庭受理案件范围，因为诉前司法确认职能主要在基层法院特别是人民法庭，所以能申请诉前司法确认的案件原则上都是人民法庭受理案件的范围，事实上有很多矛盾纠纷很复杂，即使进入诉讼程序也需要花费大量的人力、物力、财力对事实和证据进行细致甄别，不是简单调解能解决的。
特点二：确认书送达后即具有法律强制执行力，当事人既不得反悔也不得另行起诉，但可因申诉、抗诉理由成立而撤销诉前司法确认。人民法院诉前司法确认非诉调解协议效力的司法确认书，与人民法院的民事调解书具有同等法律效力，一经送达即发生法律效力，当事人必须履行，不得反悔，亦不得另行起诉，如果一方拒绝履行，另一方可以据此申请人民法院强制执行，这是该机制的核心价值。但是，人民法院诉前司法确的案件与诉讼案件一样有可能出现实体处理错误，对此该机制设计时就给了当事人一个司法救济途径，即当事人提出申诉或人民检察院提出抗诉的，经审查，原诉前司法确认确有错误的，人民法院应当撤销原司法确认书，使矛盾纠纷回到原始状态，此时，当事人既可以再申请非诉调解组织调解，亦可以原纠纷向人民法院起诉，人民法院对此应当依法予以受理。
特点三：司法确认不但审查程序而且审查实体。人民法院受理当事人诉前司法确认申请后，不但从程序上审查当事人是否具有完全民事行为能力，以及代理人是否有代理权；当事人双方是否自愿接受非诉调解；调解协议是否是当事人的真实意思表示。而且还必须进行实体审查，即调解协议是否存在以合法形式掩盖非法目的，调解协议内容是否违反法律、法规的禁止性规定，是否损害国家和集体利益及第三人的合法权益，调解协议内容是否属于当事人处分权的范围等等。审查过程中要询问当事人是否理解所达成协议的内容，是否接受因此而产生的后果，是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力，并核实有关证据，必要时还要询问调解员、调取调解组织核查的关键性证据。对当事人在违背真实意思的情况下签订调解协议，或者调解组织、调解员与案件有利害关系、调解显失公正的，人民法院对调解协议效力不予确认。
特点四：该机制是司法程序，但不是诉讼程序。说其是司法程序，是因为该机制的启动是因矛盾双方的申请而启动，并严格按照程序进行司法审查和确认，因而使本无强制执行力的非诉调解协议有了法律强制执行力，使貌似矛盾纠纷已经得到解决而实际上仍处于不确定状态即当事人仍可反悔的调解协议处于法律确定的状态之中。说其又不是诉讼程序，是因为是诉前司法确认，未进入诉讼程序，不受三大诉讼法规定的诉讼程序限制，因而可以更加方便、快捷、经济地处理矛盾纠纷，既减轻当事人诉累，又最大限度地节约司法资源。
特点五：司法审查后只作出整体确认或不予确认，但不主持调解也不接受当事人再调解的申请。人民法院受理诉前司法确认申请后，经对调解协议审查认为符合诉前司法确认条件的作出整体确认，不符合诉前司法确认条件的作出整体不予确认，而不是对协议有效部分确认，对无效部分不予确认。人民法院对矛盾纠纷不再另行调解，也不接受当事人再次调解的申请，否则不符合该机制的初衷，因为法院如果再行调解就意味着案件进入诉讼程序了。
特点六：不仅是司法制度改革，而且是诉讼文书和司法统计改革。诉前司法确认案件，法律文书采用人民调解协议确认书。之所以不用民事调解书，是因为该机制不是诉讼程序，即当事人之间达成的调解协议不是诉讼调解的结果，法院只是确认而不作调解，使用现行的诉讼文书（即民事调解书）格式不能反映诉前司法确认机制的特点，因此，这项司法改革同时涉及司法文书改革和司法统计改革。
四、人民调解协议诉前司法确认机制的实践效果与借鉴意义
据介绍，兰州法院于 2009 年 6 月开始推行人民调解协议诉前司法确认机制，至 8 月初全市法院处理一批人民调解协议诉前司法确认案件，但尚未对开展人民调解协议诉前司法确认情况进行统计。定西法院于 2007 年在 8 个人民法庭试点人民调解协议诉前司法确认机制 10 个月，共确认 173 件，当事人全部自动履行完毕，办案期限最长的 10 天，最短的 1 天时间，平均办案期限不到 5 天。 2008 年定西全市法院共确认 673 件、不予确认 4 件，除 2 件申请强制执行并得以执行外，其他当事人全部自动履行，办案期限最长的 7 天，最短的用了 2 个小时，平均办案期限不到 3 天。 2009 年 1 至 4 月，定西全市法院共确认 147 件，办案期限最长的 5 天，最短的不足 2 小时，平均办案期限为 2 天。 2007 年 3 月至 2008 年底诉前司法确认案件的履行率为 100% ，自动履行率为 99.76% 。该机制试行后，新华社、《法制日报》、《人民法院报》、《甘肃日报》、甘肃电视台、《甘肃法制报》、《法律适用》及搜狐网、平安网等数十家大型主流媒体和理论刊物先后时进行了报道和评论，并被近期最高人民法院发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》所采纳。
人民调解协议诉前确认机制的实施，强化了人民调解的确定性，矫正了人民调解的随意性，纠正了违法调解协议，实现了司法与非诉调解之间的有效衔接，激活了人民调解的生机和活力，不仅使大量矛盾纠纷化解在基层，而且使司法权功能得到了更加充分有效的发挥。该机制创新显现出来的社会效果、政治效果远远大于法律效果，符合 “ 党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上 ” 的法院工作指导思想，符合构建社会主义和谐社会的价值追求，符合案结事了、定分止争、高效便民的司法工作目标和宪法法律赋予的人民法院指导人民调解工作的法定职责，符合 王胜俊院长提出的 “ 积极探索建立健全多元纠纷解决机制，形成各方面分工负责、互相配合、共同化解社会矛盾的整体合力，尽可能地把各类矛盾纠纷解决在初始阶段，处理在诉讼之前，努力促进社会和谐 ” 的要求，较好地 缓解了有限的司法资源与日益增长的解决纠纷的需求之间的矛盾， 具有广泛的学习 借鉴意义：
一是有利于司法权功能更加充分有效发挥。司法权行使的目的是实现社会公平正义，确定的法律后果由国家强制力保证得以执行。非诉调解化解矛盾纠纷虽具有平等协商、互谅互让、不伤感情、成本低、效率高、易为人民群众接受等特点，但有一个突出弱点，即所达成的非诉调解协议不具有法律强制执行力。该机制设置简易的司法审查程序，确认调解协议的合法性，使只有道德约束力的调解协议具有法律强制执行力，实现了当事人意思自治与国家意志的有机结合，有效发挥并充分体现了现代司法程序的能动性。
二是有利减少当事人的诉累，节约诉讼资源。人民调解具有便捷灵活、成本低廉、矛盾解决周期短、全员参与等优势，但因达成的协议不具备法律效力，能否履行全靠当事人的自觉性，一方反悔，则人民调解组织的调解前功尽弃。不仅浪费非诉调解资源，而且可能会使当事人在非诉调解 — 反悔 — 起诉 — 上诉 — 执行等诸多环节疲于奔波，增加了当事人解决纠纷的成本。诉前司法确认机制具有灵活、简便、快捷等显著优势，既可以使矛盾纠纷从根本上真正得到解决，又使当事人不走诉讼之路，既减轻了当事人的诉累和纠纷解决成本，也节约了紧缺的司法资源。
三是有利于和谐社会的建设。矛盾纠纷源于社会，动用社会力量去倾情化解，效果更佳。该机制的建立，把解决纠纷的舞台交给人民调解组织，有利于人民调解、行政调解等非诉调解的职能发挥，通过诉前司法确认，从源头上化解了社会矛盾、减少了社会对抗，也有效减少了当事人因诉讼可能导致的上访缠诉，最大限度地增加社会和谐因素。中国是一个乡土特色浓厚的熟人社会，矛盾双方既害怕对方反悔而均不愿主动履行非诉调解协议，又受“告人一状十年不忘”传统观念的束缚而不愿走诉讼之路。该机制正好为矛盾双方寻找到既能彻底解决矛盾纠纷又不伤和气的途径。
四是有利于人民调解等非诉调解与司法活动的衔接。调解解决纠纷的途径，一种是非诉调解，另一种是诉讼调解。按照制度设计，人民调解等非诉调解是基础和纽带，承担着绝大多数民间纠纷的化解工作；诉讼调解靠诉讼程序的保障和支撑，针对的是复杂、疑难案件，是司法活动的组成部分。非诉调解与司法活动有机衔接，形成化解矛盾纠纷的整体合力，既有利于非诉调解功能的发挥，也有利于司法功能的发挥。该机制为非诉调解与司法活动搭建了一架桥梁、建立了一个纽带，实现了二者的有机衔接。
五是有利于加强人民法院对人民调解工作的指导。人民法院负有指导人民调解工作的职责，但过去通常是组织短期的以会代训、邀请人民调解员旁听庭审等，其方法单一，更因人民调解等非诉调解与司法活动之间没有实质性的业务往来而流于形式。而人民法院在对人民调解组织主持调解达成的协议进行严格的诉前司法确认审查中，如果发现问题，就及时告知人民调解组织并帮助解决，使人民调解组织的调解程序和协议内容合法有效，制作的调解协议形式规范、措词严谨，对人民调解起到有切实有效的指导作用。
六是有利于充分发挥人民调解组织的作用。人民调解协议是经人民调解组织调解作出的纠纷解决意见，是人民调解员的工作成果，但因调解协议缺乏法律强制力，当事人凭个人意愿和喜好履行协议，以致屡调屡悔的事情经常发生，不仅严重挫伤了调解员的工作积极性，也动摇了当事人对调解组织的信任。该机制，一方面，因调解达成的协议得到诉前司法确认而增强了人民调解员的社会公信度和权威性，充分调动了人民调解员的调解积极性，同时人民调解员也为了提高诉前司法确认率而重视自身调解能力、水平的提高，有效促进了人民调解组织的建设；另一方面， 改变当事人“解决纠纷就是到法院打官司”的观念，使 当事人选择非诉调解解决矛盾纠纷的积极性大大提高，而且因该机制的“共振”效应，使非诉调解协议的自动履行率也大大提高。
( 执笔人：崔建华 )
